Objectif Transparence

"Tout citoyen pourra demander dans tous les dépôts, aux jours et aux heures qui seront fixés, communication des pièces qu'ils renferment : elle leur sera donnée sans frais et sans déplacement et avec les précautions convenables de surveillance". loi du 7 messidor an II (25 juin 1794)

L'accès à l'information publique : un enjeu démocratique

Ce droit mis en place au 18e siècle est toujours d’actualité : administrations et collectivités doivent garantir le libre accès des citoyens à leurs documents et à leurs données, à condition de ne porter atteinte ni à la vie privée, ni à la sécurité publique.


Cette responsabilité est au cœur des enjeux démocratiques, en ce sens qu’elle doit garantir le principe de transparence de l’action publique et permettre au citoyen « de demander compte à tout agent public de son administration » (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, art. 15).
 

L’accès aux documents et aux données est encadré par plusieurs textes dont les dispositions sont reprises ou se complètent :

Au-delà des grandes règles établies par ces deux textes, qui sont coordonnées pour former un cadre général cohérent applicable dans la plupart des cas, d’autres lois ont créé des dispositions particulières d’accès à certains types de documents ou d’informations : il faut donc toujours vérifier si un droit particulier s’applique. En effet, un certain nombre d’autres textes de loi prévoient des dispositions pour la communicabilité de documents produits dans le cadre des activités qu’ils réglementent (ex. le code de la santé publique). 

Le Code général des collectivités territoriales précise ainsi que « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. » (CGCT, art. L.2121-26).

Tous les documents administratifs sont des archives publiques ; en revanche, toutes les archives publiques ne sont pas des documents administratifs : par exemple, les registres d’état civil ou les minutes et répertoires de notaires ne sont pas des documents administratifs mais sont bien des archives publiques.

En application de l’article L322-6 du Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA), « les administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques tiennent à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent ».

Le RIP est donc le répertoire publié par une administration qui regroupe ses documents administratifs communicables contenant des informations publiques.

La notion de document administratif est définie pour la première fois dans la loi n° 78-53 du 17 juillet 1978 (aujourd’hui codifié dans le CRPA). Depuis la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, le document administratif concerne tous les documents produits ou reçus par l’administration (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires et codes sources,…).

La communication de ces documents est obligatoire et fait l’objet d’une publication dans le répertoire qui est mis à jour annuellement au minimum.


Attention, certains documents ne sont pas communicables, comme les documents administratifs inachevés ou les documents préparatoires à une décision administrative en cours d’élaboration. En outre, l’article L311-5 du CRPA fournit une liste plus exhaustive d’interdictions.
 

Le droit d’accès ne concerne que des documents achevés (sont donc exclus les documents préparatoires à une décision administrative, les brouillons).


Des exceptions visant à garantir la sécurité publique et la vie du citoyen limitent également cet accès. Dans ce dernier cas cependant, les restrictions de communication ne peuvent être opposées à la personne concernée par les documents considérés, lorsqu’elle est seule en cause : elle a le droit d’y avoir accès.


Ces restrictions imposent des délais en deçà desquels la communication des archives ne peut être qu’exceptionnelle dans le cadre d’une procédure de dérogation, c’est-à-dire une autorisation de consultation particulière et ponctuelle accordée à un demandeur.
 

Elles sont laissées aux choix du demandeur (art. L311-9 du CRPA). Plusieurs possibilités :

  • la consultation gratuite sur place ;
  • sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie aux frais du demandeur ;
  • par courrier électronique ;
  • par la publication des informations en ligne, sauf si les documents ne sont communicables qu’à l’intéressé (L.311-6).

Si la demande porte sur un nombre important de documents, on peut proposer :

  • la consultation sur place, avec copie de documents sélectionnés ;
  • la consultation étalée dans le temps.

Dans tous les cas, pour une consultation physique, la présence d’un agent est souhaitable.

Il existe des cas de refus de communication : le document n’existe pas ; il a disparu et on ne peut le reconstituer ; le document a fait l’objet d’une diffusion publique ; le document n’est pas communicable (caractère sensible du contenu).

Le refus exprès est exprimé par écrit et motivé, avec mention du recours à la CADA. Le refus peut être tacite : le silence de l’administration durant un mois vaut refus (Art. R311-12 et 13 du CRPA).
Le refus de communication peut également être opposé à des demandes abusives (nombre de demandes et volume de documents demandés ; caractère répétitif des demandes ; volonté de nuire à l’administration ; contexte tendu entre le demandeur et l’administration saisie).
Le recours devant la CADA est possible en cas de refus exprès ou tacite de l’administration ou de la collectivité saisie, ou de désaccord sur les modalités d’accès ou de réutilisation, le demandeur a deux mois pour saisir la CADA. L’avis rendu par celle-ci n’a pas de caractère contraignant, mais constitue un préalable à tout recours contentieux.

Les risques
 En cas de communication d’un document non communicable :
• Responsabilité administrative de l’administration ou de la collectivité (détermination de l’indemnisation) ;
• Responsabilité disciplinaire de l’agent (violation de l’obligation de discrétion voire de secret professionnel) ;
• Responsabilité pénale de l’agent et/ou du maire dans le cas d’une commune (violation du secret professionnel).
  En cas de refus de communication :
• Responsabilité administrative de l’administration ou de la collectivité (problème de détermination du préjudice) ;
• Responsabilité disciplinaire de l’agent (faute professionnelle) ;
• Responsabilité pénale de l’agent et/ou du maire dans le cas d’une commune (pour discrimination par ex).

La réutilisation des informations publiques est une utilisation par un tiers à d’autres fins que celles de la mission de service public pour laquelle les documents ont été produits ou reçus.

Le régime juridique de la réutilisation des informations publiques, issu du droit européen, a été complètement modifié par deux lois récentes : la loi du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public, dite loi Valter, et la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, portée par Axelle Lemaire.


Un petit rappel : l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires relatives à la réutilisation sont désormais codifiées dans le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) dont elles constituent le titre II du livre III, qui se substitue à la loi du 17 juillet 1978 dite loi CADA.

Le droit de la réutilisation porte sur les “informations publiques” communiquées ou publiées par les personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics, etc.) et les personnes privées chargées d’une mission de service public. Tous leurs documents ne sont pas des “informations publiques” au sens du CRPA : en effet, seuls les documents librement communicables à tous et sur lesquels des tiers ne détiennent pas des droits de propriété intellectuelle sont des “informations publiques” et relèvent à ce titre du droit de réutilisation.

 Le nouveau régime inscrit dans le CRPA pose le principe de la gratuité de la réutilisation, changement fondamental par rapport aux textes antérieurs. La tarification devient l’exception et n’est autorisée que dans deux cas :

– lorsque les administrations sont tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public (25 % minimum). Cette disposition vise des organismes comme l’IGN, Météo France ou le service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM).

– lorsque la réutilisation porte sur “des informations issues des opérations de numérisation des fonds et des collections des bibliothèques, y compris des bibliothèques universitaires, des musées et des archives et, le cas échéant, sur des informations qui y sont associées lorsque ces dernières sont commercialisées conjointement”. Cette exception concerne le réseau des services publics d’archives.

Pour en savoir plus sur le cadre juridique de la réutilisation, consultez cet article du Service interministériel des Archives de France.